Der Politikwissenschaftler Volker Mittendorf denkt, dass
Bürgerbeteiligung dann gut funktioniert, wenn die Verlierer
wissen, dass ihre Argumente beim nächsten Mal die
besseren sein könnten

Herr Mittendorf, Sie forschen über Bürgerbeteiligung. Haben Sie denn auch mal an einer Beteiligung teilgenommen?

Im Studium habe ich ein Bürgerbegehren initiiert, das dann in einem Bürgerforum gemündet ist. Das war dann auch die Motivation, mich mit dem Thema nach dem Studium weiter auseinanderzusetzen. Als Politikwissenschaftler habe ich dann unter anderem einen Leitlinienprozess für Bürgerbeteiligung im Landkreis Marburg-­Biedenkopf mit teilnehmender Beobachtung erforscht.

Welche Erfahrungen haben Sie dabei gemacht?

Sehr unterschiedliche. Beim Bürgerbegehren kann ich sagen: Das ist eine sehr emotionale Argumentation, die zwar auf die Sache konzentriert ist und sehr viele Menschen erreicht, aber unter Umständen sehr polarisierend sein kann. Es geht dabei auch nicht immer darum, Fairness zu zeigen, sondern strategisch zu handeln. Beim Forumsmodell dagegen bringen sich oft Leute ein, die auch regelmäßig in anderen Bereichen beteiligt sind, also sowieso durch eine höhere Partizipationsintensität herausstechen. Das dritte Verfahren ist die aleatorische Bürgerbeteiligung, wo Bürger ausgelost werden, die vorher nicht aktiv gewesen sind. Wenn man diese Menschen mit Informationen versorgt, dann kommt auch wieder eine ganz andere, sachliche Form der Kommunikation zustande.

Gibt es soziale Gruppen, die sich besonders stark in Be­tei­ligungsverfahren einbringen?

Ja. Menschen, die sich besonders stark mit ihrer Stadt und ihrem Viertel identifizieren. Sie haben ein mittleres bis hohes Einkommen, sind überwiegend männlich und älter als vierzig Jahre. Das heißt, man findet dort wenig junge Leute, weniger Frauen, meist auch eher keine Menschen mit Migrationshintergrund, auch nicht, wenn dieser darin besteht, dass man innerhalb von Deutschland umgezogen ist und keine engen Bindungen vor Ort hat.

Wie lässt sich diese Homogenität aufbrechen?

Die wesentliche Idee hinter einer Bürgerbeteiligung ist ja, dass man eine möglichst große Legitimation in der Bevölkerung bekommt. Die erhält man entweder, wenn die Mehrzahl derjenigen, die Protest oder Widerstand äußern könnten, damit zufrieden sind. Oder aber, wenn Leute sich beteiligen und sehen: Ich war unterlegen, weil die Argumente der Gegenseite besser waren, oder die Auseinandersetzung ist zumindest fair gewesen. Ich glaube, dass die Beteiligung am besten ist, wenn zufällig ausgewählte Leute feststellen, dass ihre Argumente auf Gehör stoßen und dass dies Effekte hat. Die größte Breitenwirkung hat, was das betrifft, natürlich immer noch die Wahl gefolgt vom Bürgerbegehren. Und hier ist auch die Verbindlichkeit und die Effektivität der Auswirkungen am größten. Was die soziale Breite betrifft, sind das Zufallsverfahren und gezielte Ansprachen wichtiger, die aber oftmals das Gefühl erzeugen, dass die Ergebnisse eben doch nicht so effektiv umgesetzt werden. Da gibt es einen Konflikt, den man nicht trivial lösen kann. Eine intensive Diskussion ist leichter möglich, wenn die Gruppe derjenigen, die sich beteiligt, kleiner ist und man sich persönlich austauschen kann.

Nach den Protesten gegen Stuttgart 21 im Jahr 2010 gab es einen Boom von Bürgerbeteiligung. Heute, nach dem Brexit-­Referendum, scheint die Euphorie abgeklungen zu sein.

Für die Verwaltungen und die Spitzen waren Bürgerbegehren und Bürgerentscheide immer eher ein Störfaktor. Man muss sich genau anschauen, wie eigentlich die Qualität eines solchen Verfahrens ist. Der Brexit ist ein gutes Beispiel, wie man direkte Demokratie nicht implementiert. Bei plebiszitären Verfahren, die von oben initiiert werden, ist es in der Regel so, dass die Bevölkerung sich fragt: Wie gut finden wir eigentlich die generelle Performance unserer Regierung? Von unten initiierte Verfahren funktionieren tendenziell anders. Erstens haben sie rechtsstaatliche Einbindung, zweitens liegt der Hauptfokus nicht darauf, es »denen da oben zu zeigen«, sondern es wird idealerweise eine breite Debatte über ein Sachthema geführt. Beim Brexit haben ja viele gesagt, dass sie nicht wussten, worüber sie eigentlich abstimmen.

In Großbritannien wird als Alternative die »Citizens‘ Assembly« diskutiert. Dort werden Bürger ausgewählt, die sich mit einem Thema beschäftigen und schließlich auch die Optionen vorbereiten, die bei einem Bürgerbegehren zur Wahl stehen.

Das ist eine Mischform. Wir haben an der Uni Wuppertal schon in den 70er Jahren ähnliches entwickelt: die Planungszelle. Dort treffen Bürger in Kleingruppen zusätzlich noch auf Experten. Dadurch wird eine höhere Qualität von Informationen gewährleistet. Und weil sich die Kleingruppen immer neu zusammensetzen, verändert sich auch die Kommunikation. Am Anfang dominieren oft noch Männer, die es gewohnt sind, viel zu reden und schnell Argumente vorzubringen, also etwa Rechtsanwälte. Aber nach einiger Zeit finden eher diejenigen Gehör, die ihre Argumente abwartend formulieren und bei denen Rhetorik und Prestige nicht mehr so eine große Rolle spielen. Das verbessert die Qualität der Entscheidungen, weil auch die zum Zuge kommen, die man normalerweise nicht hört.

Bürgerbeteiligungsverfahren sind für die Verwaltung sehr aufwändig und teuer. Zusätzlich gibt es Ängste, Kompetenzen aus der Hand zu geben. Wie geht man damit um?

Wir haben in unserer Forschung festgestellt, dass es im Prinzip drei Leitbilder von Verwaltungshandeln gibt. Das eine ist das autoritative: Ein Bescheid wird erstellt und muss auch gegen Widerstand durchgesetzt werden.  Zweitens gibt es den wirtschaftlich denkenden Beamten, der Bürger als Kunden sieht, der Kosten und Nutzen gegenüberstellt. Und drittens gibt es diejenigen, die Partizipation in den Mittelpunkt stellen. Die letzten beiden sind tendenziell den Beteiligungsverfahren gegenüber offener eingestellt. Die kurzfristigen Kosten für Partizipation sind hoch, aber die langfristigen Kosten und Risiken werden gesenkt, etwa das Risiko eines kostspieligen Gerichtsverfahrens.

In NRW wird gerade die Online-Beteiligung stark diskutiert. In Köln haben wir damit eher ambivalente Erfahrungen gemacht, etwa beim Bürgerhaushalt.

Online-Partizipation ist nützlich, weil man mit sehr geringen Kosten eine sehr große Reichweite und Vernetzung erzielen kann. Ich würde sie aber immer nur als Ergänzung zu einem Beteiligungsverfahren empfehlen, weil die Verbindlichkeit fehlt. Auf vielen Plattformen war es etwa sehr leicht, mehrere Profile zu erstellen. Die Erkenntnisse geben eher Auskunft darüber, wer besonders gut für ein Anliegen werben kann. Das ist auch interessant und legitim, aber nicht so repräsentativ. Ich denke außerdem, dass Online-Tools nur sehr eingeschränkt dafür sorgen, dass sich eine gute Argumentation entfaltet. Viele Nutzer argumentieren schnell und wägen wenig ab. Zudem herrscht eine geringe Neigung, auch schwierige Debatten mit anstrengenden Menschen zu führen, etwa im Vergleich zu einem Verein oder einer Schulklasse, wo auch immer Leute sind, die anderer Meinung sind, die man aber nicht so einfach entfernen kann, wie das etwa auf einer Online-Plattform der Fall ist.

Bei einer Bürgerbeteiligung ist auch wichtig, dass sich diejenigen nicht ausgeschlossen fühlen, deren Position sich nicht durchsetzen konnte. Wie stellt man das sicher?

Das ist natürlich das große Problem. Die Akzeptanz des Verfahrens muss im Mittelpunkt stehen. Das kann gelingen, wenn es frühzeitig verlässliche Aussagen gibt, wie mit den Ergeb­nissen umgegangen wird. Außerdem entsteht Akzeptanz, wenn die unterlegene Seite weiß, dass sie beim nächsten Mal die überlegene Seite sein kann. Man muss wirklich früh über die Fairness des Verfahrens kommunizieren. In Köln hat die Verwaltung bei der Bürgerbeteiligung zur U-Bahn auf der Ost-West-Achse gleich zu Beginn deutlich gemacht, dass sie die U-Bahn um jeden Preis bauen will. Und eine Bürgerentscheidung über Olympia 2032 am Rhein wird auch nicht von allen Kommunen gewollt, weil in Berlin und Hamburg die Bürger gegen Olympia gestimmt haben.

Werden wir in Zukunft mehr Bürgerbeteiligung erleben?

In fast allen Demokratien konnten etwa Olympische Spiele nur noch mit Einbindung der Bürger stattfinden. In London 2012 hat man schon sehr früh eine Bürgerbeteiligung auf den Weg gebracht. Trotzdem wird es weiter eine Bürgerbeteiligung in Form von Protesten geben und durch die digitalen Medien wird dieser heterogener werden und auch mehr Menschen mobilisieren. Aus demokratischer Sicht stellt sich die Frage, wie man diesen Protest in einen kommunikativen Prozess überführt. Das ist die eigentliche Herausforderung, vor der die westlichen Demokratien in der nächsten Zeit stehen. 

Volker Mittendorf lehrt und forscht über Bürgerbeteiligung an der Bergischen Universität Wuppertal.