Bei der Ost-West-Achse wollte Köln alles besser machen. Soll zwischen Heumarkt und Rudolfplatz eine U-Bahn entstehen? Oder soll die Straßenbahn verbesser werden? Beim wichtigsten Verkehrsprojekt Kölns sollten die Bürger mitreden. Aber gleich zu Beginn verkündet Verkehrsdezernentin Andrea Blome, dass sie unbedingt eine U-Bahn bauen will. In Porz plant die Stadt ein neues Stadtzentrum — ohne die Porzer. Und auf dem Heliosgelände in Ehrenfeld ringen die Bürger der Stadt ab, dass sie mitentscheiden dürfen — nur um im weiteren Verfahren ausgebremst zu werden.

Kein Wunder, dass viele Kölner den Eindruck haben, dass die Politik sich nur im Wahlkampf für sie interessiert. Dabei wollte die Stadt Köln diesen Eindruck vermeiden. Seit ihrem Amtsantritt Ende 2015 tourt OB Henriette Reker durch die Stadtbezirke. »Ich höre zu«, so die Botschaft ihrer Stadtgespräche. Aber was sie zu hören bekommt, sind Wut und Verbitterung. Zu viele Altlasten vergiften bis heute das Klima.

»Die Leute sind oft zurecht frustriert,« sagt Daniela Hoffmann. »Manches wurde als Bürgerbeteiligung bezeichnet, was eher eine Informationsveranstaltung war oder bloß Gelegenheit bot, Stellungnahmen abzugeben.« Daniela Hoffmann ist Leiterin des neuen Büros für Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Stadt Köln. Sie ist zuständig dafür, dass es in Zukunft besser läuft. »Wir wollen Vertrauen zurückgewinnen«, sagt sie. Dafür will die Stadt sich Regeln geben. Seit 2015 koordiniert Hoffmann diesen sogenannten Leitlinienprozess. Ein Gremium aus Politik, Verwaltung, Initiativen und Bürgern hat Standards für Beteiligung entwickelt, die nun getestet werden: Kommunikation soll auf Augenhöhe stattfinden, Informationen frühzeitig und gut verständlich fließen, Beteiligung soll zur Regel werden. Bislang wurden die Kölner nur dann an Vorhaben der Stadt beteiligt, wenn Zeit und Geld vorhanden waren, wenn sich einzelne Amtsleitungen dafür einsetzten oder wenn der öffentliche Druck so groß wurde, dass Politik und Verwaltung Widerstand fürchteten.

Unterstützung im Büro für Öffentlichkeitsbeteiligung erhält Daniela Hoffmann von Rainer Heinz, dem Leiter des Strategischen Referats, dem das Büro angegliedert ist. ­Rainer Heinz ist auch für die groß angelegte Reform der Kölner Stadtverwaltung zuständig. Die Verwaltung solle nicht nur effizienter arbeiten, sondern sich auch stärker den Anliegen der Bürger widmen, sagt Heinz. »Wir für die Stadt« lautet der Slogan. »Wir wagen einen Dialog, und der ist immer offen, unsicher, unvollständig, und deshalb sind wir auch immer kritikwürdig, weil man alles auch anders machen könnte«, sagt Heinz und spricht von einem »Kulturwandel« bei den Beschäftigten der Stadt Köln: »Viele in der Verwaltung fragen sich: Wie viel Unsicherheit darf ich zeigen? Darf ich zugeben, dass ich etwas nicht weiß?«

Um die Antwort auf diese Fragen zu erleichtern, werden die neuen Beteiligungs-Leitlinien getestet — und zwar nur in der Bezirksvertretung Nippes sowie im städtischen Ausschuss für Umwelt und Grün. In sämtlichen Beschlussvorlagen der Verwaltung wird in den beiden Gremien entweder eine Beteiligung empfohlen, oder die Verwaltung begründet, warum nicht. Der personelle, zeitliche oder finanzielle Aufwand könnte zu hoch sein — oder der Gestaltungsspielraum zu klein. Die Politiker entscheiden dann, ob eine Beteiligung durchgeführt wird. Der Umweltausschuss hat so eine Beteiligung zur Zukunft der Friedhöfe (siehe auch Seite 34) auf den Weg gebracht, die Nippeser Bezirksvertretung will die Öffentlichkeit bei der Gestaltung der Fahrradstraße unter der Hochbahn als Verlängerung des Niehler Gürtels einbringen. Zusätzlich gibt es in den Bereichen Sport, Verkehr, Kultur sowie Stadtentwicklung je ein Beteiligungsverfahren. Da geht es dann um eine Sportfläche am Rendsburger Platz in Mülheim oder um den Fußgängerverkehr im Severinsviertel.

Welche Form eine Bürger-Beteiligung annimmt, müssen Daniela Hoffmann und Rainer Heinz vorschlagen. Dabei haben sie ein festes Ziel. Es gehe nicht immer darum, möglichst viele Menschen zu beteiligen, sondern eine »Vielfalt der Perspektiven« zu erhalten, sagt Hoffmann. Rainer Heinz betont: »Der Beteiligungsprozess ersetzt nicht den Entscheidungsprozess. Aber was in der Beteiligung stattfindet, muss sehr ernstgenommen werden von jenen, die dann entscheiden.« Deshalb wollen Hoffmann und Heinz größtmögliche Transparenz der Verfahren. »Auch eine einzelne Stimme kann wichtig sein«, so Heinz.

»Es muss bekannter werden, dass man sich einmischen kann«, sagt auch Dieter Schöffmann von der Kölner Freiwilligen-Agentur. Die Agentur hat die Aufgabe, für die Stadt jene Menschen zu aktivieren, die bislang Beteiligungen fernbleiben, etwa Migranten, arme Menschen, Kinder und Jugendliche oder Menschen mit Behinderung. »Aber wir können nicht jeden ansprechen, auch weil uns nicht jeder zuhören würde. Wir reden ja anders und sind anders gekleidet. Wir sind Bildungsbürger«, sagt Ulla Eberhard, Schöffmanns Kollegin. »Deshalb suchen wir Menschen, die gute Kontakte in die jeweilige Community haben und dort großes Vertrauen genießen.«

Jemanden wie Hanife Tosun etwa. »Viele Migranten aus der Türkei sind es gewohnt, dass der Staat alles regelt. In Deutschland muss man sich aber aktiv einbringen, wenn etwas verändert werden soll«, sagt Tosun. Sie ist beim Interkulturellen Dialog (Ikut) in Mülheim aktiv. Der Verein ist Teil der islamischen Gülen-Bewegung, die von Aussteigern wegen autoritärer Strukturen und als islamistisch kritisiert wird. Tosun sagt, Ikut sei zwar »religiös motiviert«, betont aber, dass er allen Menschen offenstehe. Die Ingenieurin hat bislang nicht aktiv an einem Beteiligungsverfahren teilgenommen, aber die Stadtgespräche von OB Henriette Reker besucht. Sie sieht besonders im Pilotprojekt zu den Friedhöfen eine Chance, dass sich Kölner mit Migrationshintergrund stärker einbringen. »Viele von ihnen, besonders Muslime, lassen sich in ihrem Heimatland beerdigen, weil sie nicht wissen, dass dies auch hier möglich ist.« Diese Community will Hanife Tosun mithilfe von Multiplikatoren einbinden, meint jedoch auch, dass die Verwaltung flexibler auf Bedürfnisse migrantischer Kölner reagieren solle. »An der Schule meiner Kinder sind afrikastämmige Eltern nie zu den Elternabenden gekommen«, erzählt sie. »Wir haben dann einmal am Vormittag gemeinsam mit Eltern und Kindern gekocht, und die wichtigen Punkte dabei besprochen.«

»Aufsuchende Beteiligung« nennen Stadt Köln und die Freiwilligen-Agentur dieses Vorgehen, mit dem sie eine Vielfalt der Perspektiven erreichen wollen. »Es wäre falsch, Menschen immer zu ermutigen, in unsere Settings hineinzukommen. Denn allein wenn wir Menschen bitten, ihre Meinung auf Flipcharts zu schreiben, schließen wir viele aus, die sich fragen, ob sie ein bestimmtes Wort richtig schreiben«, sagt Rainer Heinz vom Büro für Öffentlichkeitsbeteiligung. »Wir müssen uns den Menschen anpassen, zu ihnen gehen und uns dann auch mal unwohl
fühlen, weil es ungewohnt ist.«

Dazu wäre auch in Porz Gelegenheit. Viele hier haben den Eindruck, dass das Rathaus zu weit weg sei, seit die ehemals eigenständige Stadt 1975 eingemeindet wurde. Auch das Zentrum erlebte in den 90er Jahren einen Niedergang: Geschäfte schlossen, die Armut nahm zu.
Zum Sinnbild des Niedergangs wurde das leerstehende Hertie-Warenhaus, das seit 2009 vergammelte. Erst 2014 kaufte es die Stadt endlich, um es abzureißen. Dann wurde eine Machbarkeitsstudie vorgestellt, die den Abriss und die nahezu komplette Bebauung des Friedrich-Ebert-Platzes im Stadtzentrum mit drei Gebäuden für Geschäfte und ein paar Wohnungen vorsieht. Auf einer Info-Veranstaltung erzählte man den Porzern, dies sei die einzige Lösung und steuerte so die Stimmung in Porz.

Klaus Schäfer ist Geschäftsführer des »Bündnisses Porz-Mitte«, in dem sich mehrere Hundert Porzer engagieren, darunter viele, die in anderen Initiativen oder Vereinen tätig sind. Für das Bündnis sitzt Schäfer mit Mitstreitern im Beirat zur Revitalisierung des Zentrums. »Wir wollen keine bestimmte vorgefertigte Agenda durch­setzen«, sagt er. »Wir wollen, dass die Menschen vor Ort Mitspracherecht bekommen und nicht alles nur von der Stadtverwaltung abgewickelt wird.« Im Porzer Zentrum gibt es einen sozialen Brennpunkt, die Papageien-Siedlung. Der überwiegen­de Teil der Bewohner werde von den Beteiligungsformaten der Verwaltung nicht mitgenommen, sagt Schäfer. »Aber wenn man diese Menschen nicht erreicht, kann man doch nicht von Bürgerbeteiligung sprechen.«

Das Bündnis versucht auch, diese Menschen politisch zu aktivieren und habe es dann auch später geschafft, dass migrantische Vertreter im Beirat vertreten seien. Um beteiligungsferne Gruppen zu aktivieren, will sich Klaus Schäfer nicht mehr auf die Stadt verlassen. »Auf die gehen wir zu und reden mit denen«, sagt Schäfer. Die neue Öffentlichkeitsbeteiligung sieht er skeptisch. Warum hat man nicht Chorweiler oder Porz, sondern Nippes als Pilotprojekt gewählt?, fragt er. Seine Vermutung: Man wolle erst einmal bei der Stammwählerschaft testen, ob man da nicht zu viel Macht aus der Hand gebe.

Doch es gibt noch eine andere Gruppe von Kölnern. Sie stehen den Beteiligungsverfahren nicht fern, sondern sind auf jeder Veranstaltung präsent. Manchmal treibt sie das Thema um, manchmal beobachten sie Politik und Verwaltung genau. Sie sind in Initiativen engagiert oder auf eigener Mission. Sie können Versammlungen sprengen, sie gehen Politik und Verwaltung auf die Nerven, sie lassen nicht locker. Wenn sie bei einer Veranstaltung Verwaltung, Politik oder Investoren kritisieren, sind sie die Stars des Publikums.

Werner Keil ist einer von ihnen. Er gehört nicht zu den Lauten, aber zu den Hartnäckigen. Seit Jahren ist er bei vielen Bürgerbeteiligungen aktiv und hat zudem im Leit­linien-Gremium die Grundsätze miterarbeitet, die nun getestet werden — dreieinhalb Jahre lang. Er ist einer der Sprecher von »Köln mitgestalten«, einem »Netzwerk für Beteiligungskultur«, das sich aus rund zwanzig Initiativen gebildet hat. Die repräsentative Demokratie stecke in einer Krise, sagt Keil. Die Zukunft sei ein Drei-Säulen-Modell, zu dem neben der repräsentativen Demokratie in den Parlamenten und Elementen direkter Demokratie auch Bürgerbeteiligungen gehöre. » Man muss den Bürgern auf Augenhöhe begegnen«, sagt Keil. »Die Bürger müssen nicht mitgenommen und qualifiziert werden, sondern sie müssen anerkannt werden als gleichwertige, kreative, kompetente und auf das Allgemeinwohl hin korrigierende Kraft.«

Die Bedingung für die Stärkung der Beteiligung sei »ein echter Diskurs« und »kommunikative Kompetenz« bei Politik und Verwaltung, aber auch in der Bürgerschaft. »Man muss konstruktiv streiten«, sagt Keil. »Die Menschen sollten nicht nur gehört, sondern auch verstanden werden.« Es gebe zu viele »Polemiken, Glaubensbekenntnisse, Sprechblasen und Behauptungen«.
Das fiel Keil etwa bei der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Ost-West-Achse auf, wo darüber gestritten wurde, ob es einen neuen Stadtbahntunnel für die KVB-Linie 1, 7 und 9 geben soll und wenn ja, wie lang er sein wird. Es ist eines der aufwändigsten Beteiligungs-Spektakel, die Köln je erlebt hat. Doch der damalige KVB-Chef Jürgen Fenske und Verkehrsdezernentin Andrea Blome stellten gleich zu Beginn klar, dass sie nur einen möglichst langen Tunnel für eine vernünftige Lösung halten. Resultat der Versammlungen und Rundgänge: Die einen wollen einen Tunnel, die anderen nicht.

»Die Ergebnisse werden eine wichtige Entscheidungsgrundlage für den Stadtrat darstellen«, ließ OB Reker dennoch verlautbaren. Aber dort hatten sich die einzelnen Fraktionen längst von sich aus für eine Variante entschieden. Neue Hinweise, Anmerkungen und Erkenntnisse der Diskussionen stören da nur. Die SPD empfahl gar einen Mega-Tunnel von Deutz unter dem Rhein hindurch bis zum Melaten-Friedhof. Eine Idee, die zurzeit gar nicht finanzierbar ist und nie Gegenstand der Bürgerbeteiligung war. Die schwarz-grüne Koalition streitet unterdessen weiter. Die CDU will einen langen Tunnel, die Grünen eine oberirdische Lösung. Man rettet sich mit einem Ausweichmanöver: Im Dezember beauftragt die Koalition den oberirdischen Ausbau mit Langzügen und Busspuren sowie zugleich die Weiterplanung einer Tunnel-Variante. Ob die jemals umgesetzt wird, hängt vom Ausgang der Wahlen zum Stadtrat im Jahr 2020 ab. Das Problem ist also vertagt. Dazu hätte es keiner fast viermonatigen Bürgerbeteiligung bedurft.

So sieht es auch Manfred Kreische. Der Diplom-Ingen­ieur aus Kalk ist Frührentner und »ehrenamtlich als Vollzeitjob für eine nachhaltige Stadtteilentwicklung unterwegs.« Sein Interesse für die »Lokale Agenda 21«, einer Nachhaltigkeitsinitiative der UN, brachte ihn in den 90er Jahren auch zu Fragen der Beteiligung. Kreische wurde Mitglied eines Arbeitskreises zur Bürgerbeteiligung. »Ich habe kein Geld, aber Zeit«, sagt er. »Ich gehöre zu denen, die in den letzten Jahren an fast allen großen Beteiligungen teilgenommen haben.« Aber es klingt nicht nach Angeberei, sondern wie die Begründung für die Enttäuschung, die Kreische immer wieder erlebt. Pauschale Kritik an der Verwaltung hält er aber nicht für berechtigt. »Wir sollten lieber die Guten dort stärken.« Nach all den Jahren ist er milder im Urteil geworden. Ratspolitiker auf dem Podium werden dennoch nervös, wenn er sich meldet und die Umsetzung von Beschlüsse fordert oder auf bestehende Konzepte hinweist. »Manche fühlen sich dann ertappt, aber viele bringen mir dann auch Respekt entgegen. Das ist ja nicht aus der Luft gegriffen, was ich sage.« Seine wichtigste Erkenntnis nach mehr als zwanzig Jahren Bürgerbeteiligung? »Wir brauchen dezentrale Strukturen, jeweils einen durch Los bestimmten Veedelsrat, einen direkt gewählten Veedelsbürgermeister, einen eigenen Veedelshaushalt.« Dann sei viel mehr Teilhabe möglich, die Veedelsvertreter seien näher dran an den Problemen. Kreische verteilt auch schon mal auf eigene Faust Info­broschüren der Stadt. »Mein Credo: Vor der Diskussion kommt die Information.« Auch Kreische geht es darum, dass möglichst vielfältige Stimmen gehört werden. Gerade in Kalk, wo viele Arme und Migranten wohnen, die schwer zu aktivieren sind. »Bei der Beteiligung zum Helios-Gelän­de in Ehrenfeld war die Kreative Klasse, die nur zehn Prozent der Bevölkerung ausmacht, anfangs zu hundert Prozent anwesend«, sagt Kreische verschmitzt.

2010 wollte der Bauunternehmer Paul Bauwens-Adenauer mit dem notorischen Projektentwickler mfi auf dem Ehrenfelder Heliosgelände eine Shopping Mall er­richten. Schnell gründete sich eine Bürgerinitiative gegen das Einkaufszentrum. Nach einem Bericht in der Stadtrevue und Protesten ließ sich die Stadt 2012 auf ein Beteiligungsverfahren ein. Bürger, Stadt und Bauwens-Adenauer, der das Heliosgelände gekauft hatte, einigten sich darauf, dass statt eines Einkaufszentrums Wohnungen sowie die »Inklusive Universitätsschule«, eine Schule mit modernem Inklusionskonzept, hier entstehen sollen. »Das hatte Modellcharakter«, sagt Hanswerner Möllmann von der Bürgerinitiative Helios. Alle hätten voneinander gelernt, auch die Politik habe sachorientiert gehandelt und parteipolitische Konflikte außen vor gelassen. »Aber langsam lernen wir heute die Grenzen des Beteiligungsprozesses kennen.« Der auf dem Gelände vorgesehene Club liege in einem Wohngebiet. Beschwerden der Nachbarn könnten die Planung gefährden. »Entweder tut sich da was, oder wir werden hier bald einen Prenzlauer Berg haben«, sagt Möllmann. Einfluss darauf haben aber weder die Initiative noch die Stadtverwaltung: Den Lärmschutz regelt ein Bundesgesetz.

In der Pflicht sieht Möllmann die Stadt jedoch bei einem anderen Punkt: dem Bebauungsplan. Die Initiative und die Ehrenfelder haben viele Vorschläge in den
Planungsprozess eingebracht. »Wir warten jetzt seit anderthalb Jahren auf Feedback von der Stadt«, sagt Möllmann. »Das konterkariert die Ergebnisse des Prozesses.« Um dies zu verhindern, schlägt er eine unabhängige Stelle vor, die kontrolliert, wie die Ergebnisse der Bürgerbeteiligung umgesetzt werden.Eben das ist auch vorgesehen, jedenfalls für die neuen Beteiligungsverfahren. Für die Pilotphase der Öffentlichkeitsbeteiligung, läuft bereits eine begleitende Evaluation aller Projekte. Sie soll am Ende die Leitlinien noch einmal verbessern.
Aber bevor die Evaluation abgeschlossen sein wird, steht die nächste Kontroverse an: der Umbau des Ebertplatzes. Nachdem Politik und ansässige Künstler im Winter 2017/2018 verhinderten, dass das Ordnungsamt die tiefergelegte Passage mit Kunsträumen und afrikanischen Bars schließt, gründeten das städtische Kulturamt, Anwohner und Künstler die Initiative »Unser Ebertplatz«. Die Stadt nahm auf Druck der Politik den Springbrunnen in Betrieb, und seit dem vergangenem Sommer erlebt der Ebertplatz eine Renaissance: Die Kunsträume bieten Programm, der Internetsender Dublab sendet vom Büdchen. Im Winter gab es dann eine Eisbahn, und im März hielt das Obdachlosenmagazin Draussenseiter eine Redaktionssitzung für eine Ausgabe zum Ebertplatz in der dortigen Bar »African Drum« ab. Viele fragen sich nun, ob für all solches Engagement noch Platz sein wird, wenn der Ebertplatz einmal umgestaltet ist.

»Selbstverständlich wird es eine Bürgerbeteiligung geben, aber nicht jetzt«, sagt Anne Luise Müller, die scheidende Leiterin des Stadtplanungsamtes. Doch vor 2020 wird es kein Beteiligungsverfahren geben. Die Stadt stelle gerade die Ausschreibung für die weitere Planung fertig, sagt Müller. Dabei würden auch die Erfahrungen der Zwischennutzung auf dem Ebertplatz berücksichtigt. So steht es im Antrag, den der Stadtentwicklungsausschuss im April beschlossen hat. Nicht alle beruhigt das. »Die entscheidende Auseinandersetzung dreht sich doch um die Passage«, sagt Marc Müller, der mit anderen dort den Kunstraum Labor betreibt. Seit der Stadtentwicklungsausschuss beschloss, dass die Passage nicht mehr Fußgängern zur Verfügung stehen soll, fürchten die Betreiber der Kunst­räume um deren Existenz. »Man muss sehen, wer sich dort durchsetzt«, sagt Marc Müller. Er kann sich auch eine Kunsthalle in der Passage vorstellen. Anne Luise Müller vom Stadtplanungsamt sagt: »Der Rat muss am Ende abwägen, welche Ideen Vorrang haben.« Das entspricht ganz der Auffassung der neuen Öffentlichkeitsbeteiligung. Alle Stimmen sollen gehört werden, aber die Entscheidung fällt dann die Lokalpolitik. Sie soll im Sinne des Gemeinwohls entscheiden. Es bedeutet aber auch: Die Lobbyarbeit der unterschiedlichen Interessenvertreter wird durch die Bürgerbeteiligung nicht aufhören, sondern zunehmen. Wo mehr Stimmen zu hören sind, da kann auch weniger verständlich werden, wer eigentlich was gesagt hat.

Die städtischen Informationen zu den »Leitlinien Öffentlich­keitsbeteiligung« gibt es auf mitwirkungsportal-koeln.de.

Hier können auch Beteiligungen angeregt werden.