Die Stadt Köln lebt über ihre Verhältnisse. Der Haushalt 2012 weist — je nach Berechnung — ein Defizit von 200 bis 300 Millionen Euro auf. Am 28. Juni hat der Rat den Etat verabschiedet, der jetzt noch von der Bezirksregierung abgesegnet werden muss.

Gespart wird vor allem in Kleinstbeträgen: Die Eintrittspreise der Museen sollen steigen, die Parkgebühren werden angehoben und Stellen nicht neu besetzt, gleichzeitg aber zehn neue Politessen eingestellt — kein Wunder, dass die Personalkosten der Stadt explodieren. Positiv zu bewerten ist die Rücknahme der Verwaltungsvorschläge, den U3-Ausbau zu verlangsamen oder die Brückensanierung zu verschieben: Kosten, die in den nächsten Jahren sowieso auf die Stadt zugekommen wären.

Denn ab 2013 kommt es knüppeldick: Historisches Archiv, Museumssanierung, Sanierung der Bühnen, Nord-Süd-Bahn werden drastische Einsparungen  notwendig machen, die auch — dies hat die Politik bereits angekündigt — vor Pflichtleistungen nicht halt machen dürften, ob das die Jugendhilfe oder auch die Freien Träger sind. Vor allem die  Leistungsstandards dürften auf den Prüfstand kommen und das heißt dann: Qualitätseinbußen. Um so unverständlicher ist es, warum jetzt eher ein Einspar-Patchwork beschlossen wurde, das jede nachhaltige Strategie vermissen lässt.

Klar ist aber auch: Die Stadt wird ihr jährliches strukturelles Defizit nicht alleine in den Griff kriegen. Das kann nur klappen, wenn Land und Bund nicht immer neue Aufgaben auf die Kommunen abwälzen. Das Stichwort dazu lautet Konnexität und meint: »Wer bestellt, zahlt auch«. Konkret gesagt, wenn der Bund ein Gesetz zur Unterbringung von Hartz-IV-Empfängern oder zum Aufbau Ost, zu dem Köln jährlich 75 Millionen beisteuert, beschließt, dann soll er auch die Mittel dafür bereitstellen.

Wir haben mit dem Finanzwissenschaftler Felix Bierbrauer über den Kölner Haushalt, nachhaltiges Investieren und neue Modelle der Bürgerbeteiligung gesprochen.

StadtRevue: Herr Bierbrauer, Sie haben eine Tragfähigkeitsanalyse zur finanzpolitischen Situation der Stadt Köln erstellt. Was muss man sich darunter vorstellen?

Felix Bierbrauer: Gemeinsam mit dem Deutschen Institut für Urbanistik (DIFU)  untersuchen wir vom finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität Köln, wie es um die öffentlichen Finanzen im Jahr 2030 bestellt sein wird, wenn alle politischen Stellschrauben so eingestellt bleiben wie jetzt. Wir haben Prognosen für Wirtschaftswachstum  pro Kopf oder zur Demografie fortgeschrieben und gefragt, wie es um die Kölner Finanzen bestellt sein wird, wenn Einnahmen- und Ausgabenpolitik gleich bleiben. 

Und wie lautet Ihr Ergebnis?

Die Haushalts- und Finanzpolitik der Stadt ist nicht nachhaltig. Die Stadt hat eine Schuldenquote von 6,5 Prozent der Wirtschaftsleistung. Wenn man die üblichen Kriterien wie Maastricht anlegt, dann wären die weit verfehlt. Selbst wenn wir sagen, es soll auf diesem schlechten Niveau konstant bleiben, dann fehlen 400 Millionen pro Jahr. Wenn man alles so lässt, werden die Schulden weiter wachsen, und dann ist zu erwarten, dass es für die Bürger sehr schmerzhaft wird.

Was bedeutet das für den finanziellen Spielraum der Kommune?

Die Bewegungsfähigkeit von hoch verschuldeten Kommunen wird kleiner, überall wo sie freiwillige Leistungen erbringen. Für den Bürger wird das an vielen Stellen spürbar. Man sieht es daran, wie viele Kitas es gibt, und wie hoch die Elternbeiträge sind. Man sieht es an der Qualität von Straßen und Parks und am Kulturangebot. Trotzdem ist es immer eine Prioritätensetzung. Die Stadt könnte auch sagen, sie möchte zum Beispiel weiter für junge Familien attraktiv bleiben und ihre Leistungen nicht einschränken. 

Die Verwaltungsspitze wollte die Sanierung der maroden städtischen Brücken verschieben, der Rat hat diese Maßnahme zurückgenommen. Worin liegt  das Dilemma von nachhaltiger Investition und Sparzwang?

Der Sparzwang verhindert, dass nachhaltig investiert wird. Die Kollegen vom DIFU sagen, wenn man an die Infrastruktur mit einer langfristigen -planerischen Perspektive ranginge, dann könnte man sehr viel Geld sparen. Die typische deutsche Kommune verschiebt solche Dinge. Wenn dann irgendwo ein Feuer brennt, tritt man es schnell aus, aber das wird sehr viel kostspieliger als von Anfang an langfristig zu planen. Das wird auch unser Anliegen sein: Wie viel könnte die Stadt Köln an Wirtschaftlichkeit rausholen, wenn sie eine langfristige und integrierte Finanz- und Investitionsplanung hätte.

Lassen sich die Mehrkosten beziffern, die die Stadt für eine nicht-nachhaltige Politik aufbringen muss?

In Bereichen der Sozialpolitik oder bei den Jugendhilfen zu sparen ist möglich. Aber eine solche Politik hat auch Kosten, die sich nicht unmittelbar bei den Finanzen ablesen lassen. Wenn es mehr Drogenabhängige, mehr Kriminalität und mehr Teenagerschwangerschaften gibt, und in Schulen durchs Dach regnet, kann das für die Entwicklung der Stadt auch nicht gut sein.  

Die Gewerbesteuer, eine der wichtigsten Einnahmen der Stadt, ist um 200 Millionen eingebrochen im Vergleich zum Vorjahr. Bundesweit gibt es dagegen Zuwächse von 14 Prozent.

Eine merkwürdige Spezialität von Köln: Köln wächst in den letzten Jahren beim Bruttoinlandsprodukt langsamer als NRW und NRW langsamer als der Bund. Wir haben noch keine gute Erklärung dafür gefunden. Normalerweise wachsen die Ausgaben der Kommunen im Bundestrend, weil der größte Block die Gehälter sind, die in Tarifverträgen auf Bundesebene ausgehandelt werden. Die Einnahmeseite entwickelt sich mit der Wirtschaft vor Ort. Für die Stadt Köln heißt das, dass die Einnahmen langsamer wachsen als die Ausgaben, was das Problem der mangelnden Nachhaltigkeit verschärft.

Der Stadtspitze wird vorgeworfen, dass sie nur Kleckerbeträge addiert.
Welche Sparmöglichkeiten gäbe es noch?

Natürlich kann man öffentliche Betriebe veräußern, die Stadt Düsseldorf hat das im großen Stil gemacht. Dann hat man aber das Problem, dass die in Zukunft keine Einnahmen mehr generieren. Nehmen wir die Rheinenergie. Das ist ein lokaler, ertragsstarker Monopolist, der Gewinne generiert, die an die Stadt abgeführt werden und zum Teil den Nahverkehr finanzieren. Ich glaube nicht, dass es im Interesse der Stadt wäre, sich davon zu trennen. Bei einem Telekommunikationsunternehmen wie NetCologne, das ebenfalls in städtischer Hand ist, fällt es schwerer so zu argumentieren.

Die Stadt Köln hat ein Defizit von 200 bis 300 Millionen, mit dem vorgelegten Etat schrammen sie gerade so an der Haushaltssicherung vorbei.

In Köln wie in sehr vielen anderen Kommunen entfällt ein Drittel der Ausgaben auf den Bereich der sozialen Hilfen, da geht es vor allem um Harz-IV-Leistungen, die in Berlin verabschiedet werden. Zahlen muss aber die Stadt Köln. In der Öffentlichkeit sieht man den Zusammenhang von Sozialleistungen, die in Berlin beschlossen werden, und dem Zustand der Parks oder dem kulturellen Angebot in Köln nicht. Dabei besteht eine Konkurrenz zwischen diesen Ausgaben. Wegen dieses strukturellen Problems ziehen Städte vor Gericht und argumentieren: Wir haben eine verfassungsmäßig geschützte kommunale Autonomie, die wir nicht bewahren können, wenn unsere freien Mittel durch die Gesetzgebung des Bundes gebunden sind. 

Gibt es denn andere Modelle?

Es gibt Schweizer Kommunen, die ihren Haushalt gemeinsam mit den Bürgern beschließen. In der Schweiz wird dies als Finanzreferendum bezeichnet. Da bereitet der Rat der Stadt den Haushalt vor, aber die Bürger können darüber votieren. Sie können beispielsweise die Einnahmenseite ablehnen und plebiszitär sagen, das wollen wir nicht bezahlen. 

Könnte man das nicht auf Köln übertragen?

In Deutschland läge die Schwierigkeit in der Mischung föderaler Ebenen, zuvor müsste man die Gemengelage Stadt-Land-Kommune neu strukturieren. Sehr attraktiv wäre durchzudefinieren, worin der Bereich der kommunalen Autonomie besteht. Und dafür soll die Stadt die Finanzierungsinstrumente selber bekommen. Alles andere sollten gemäß dem Konnexitätsprinzips die finanzieren, die es in Auftrag geben. Kommunen müssten dann auch die Folgen ihres Missmanagements selber tragen. So hätten die Verantwortlichen vor Ort auch mehr Anreiz, sich für Nachhaltigkeit einzusetzen. Das würde die Bürgerbeteiligung und politische Partizipation stärken, denn derzeit haben viele das Gefühl, fremdgesteuert zu sein. 

Felix Bierbrauer, 35, ist seit April 2011 Inhaber des Lehrstuhls für Finanzwissenschaft und Direktor am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln. Sein Forschungsschwerpunkt sind Theorie und Politik der Besteuerung sowie die Theorie öffentlicher Güter. In einer für die Stadtkämmerin Gabriele Klug angefertigten Studie wird erstmals eine Tragfähigkeitsanalyse auf kommunaler Ebene erstellt.